Россия и Соединенные Штаты в Арктическом регионе больше сотрудничают, нежели соперничают, возможные санкции из-за Алексея Навального вряд ли смогут серьезно ударить по российским арктическим проектам, тем не менее, вопрос замещения западных технологий за счет Китая в регионе решить пока не удается. Об этом в интервью International Studies рассказал Заведующий отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН Андрей Загорский.
– Насколько велик военный потенциал России в Арктическом регионе по сравнению с конкурентами?
– У России в Арктике на постоянной основе размещены боевые силы, в первую очередь – стратегические. Но также есть нестратегические. Другие страны постоянного размещения своих сил и средств здесь не имеют, поэтому, кроме России, здесь никто нестратегическую военную деятельность не ведет.
– Какие можно выделить основные преимущества российских военных в регионе?
– Преимущества – в сравнении. Здесь дело совершенно в другом. Для России здесь важна география. У нас практически нет свободного выхода в океан. Север – это единственная возможность свободного выхода, по крайней мере, в Северный Ледовитый океан. Для того, чтобы попасть в Атлантику, нужно будет проходить несколько возможных рубежей. По этой причине две трети стратегических ядерных сил России сосредоточены на Севере, на Кольском полуострове.
Главная задача Северного флота – обеспечить устойчивость морских стратегических ядерных сил, то есть обеспечить защиту подводных ракетоносцев Российской Федерации. Отсюда формируется вся инфраструктура. Не от хорошей жизни мы держим наши силы в Арктике. У других арктических стран есть намного более благоприятные выходы в мировой океан, поэтому никто из них не держит свои военно-морские силы на Севере. Они все базируются далеко на юге, поэтому это не вопрос преимуществ или недостатков – так получилось.
– Не мешает ли наращивание военного потенциала научному и экономическому развитию региона?
– В принципе не мешает. Хотя, конечно, исторически возникали противоречия между интересами обеспечения безопасности с одной стороны и экономическим освоением арктических пространств на основе сотрудничества с зарубежными партнерами – с другой. Но здесь мы должны иметь в виду, что бóльшая часть российских сил в Арктике сосредоточена на Кольском полуострове.
Военные объекты в Арктике, которые в последние десятилетия восстанавливались, строились на островах вдоль побережья Российской Федерации. Это небольшие базы. Общая численность персонала на всех этих базах – порядка 1,2 тысячи военнослужащих. Это в основном радиолокационные станции предупреждения, системы противовоздушной и противоракетной обороны. При этом все эти базы строились как базы двойного назначения для использования не только военными.
Конечно, секретность может мешать. Во всех случаях, когда происходит переплетение интересов военной и экономической деятельности, начинается особый порядок согласования.
– Препятствует ли присутствие военных иностранным инвестициям в российские проекты в Арктике?
– Если и препятствуют, то, скорее всего, другие вещи. Освоение российской Арктики начиналось с западной части. Здесь на Кольском полуострове сосредоточены основные базы Северного флота и здесь, конечно, соображения безопасности принимаются во внимание. Сейчас инвестиции движутся на Восток. Если проблемы возникают где-то в связи с близостью баз, а их не так много на Севере, то тогда эти вопросы утрясаются.
Вы должны понимать, что операторами проектов являются наши компании, несмотря на то что у них есть зарубежные партнеры. Любые иностранные компании могут участвовать в проектах только как партнеры наших компаний.
– Проводя аналогии с “Северным потоком – 2” и ситуаций с Алексеем Навальным, можно ли сказать, что этот инцидент окажет серьезное влияние на сотрудничество России и иностранных партнеров в Арктике?
– Во-первых, я не думаю, что инцидент как-то повлияет. Но всё будет зависеть от того, будут ли приниматься более обширные санкции, и какого рода будут эти санкции. Потому что те санкции, которые принимались раньше в связи с конфликтом на Украине, были персональные или адресованные компаниям. Тем более, что европейских и американских компаний-инвесторов у нас мало осталось, которые работают, например, с НОВАТЭК по сжиженному природному газу.
Если, что мало вероятно, будут какие-то новые секторальные санкции, как, например, санкции, которые запрещают сотрудничество с российскими компаниями по глубоководным проектам, то теоретически это может затронуть какие-то интересы. Но если взять конкретный перечень того, что сегодня делается, то мало что может подпасть под эти проекты. Поэтому, я думаю, Арктику это уже не затронет. Тем более, основные инвесторы у нас сегодня по второму проекту НОВАТЭК – это, помимо Total, который имеет 20% в проекте, китайцы и японцы. Конечно, Арктику затронули санкции, но только по касательной: проблемы возникли по технологиям, финансам, отчасти в плане научного сотрудничества с точки зрения партнерства.
– В связи с тем, что коронавирусная пандемия нанесла большой удар не только по миру, но и по России, в частности, и РФ активно пересматривает свою бюджетную политику, стоит ли ожидать сокращение федерального финансирования проектов в Арктике?
– Мы это увидим, когда выйдет на финишную прямую новая стратегия, хотя там тоже не будет еще окончательных финансовых параметров. Мы видели последствия финансовых трудностей, которые Россия испытывала в последние годы, в виде сокращения государственных инвестиций в определенные проекты в Арктике и попытки переложить значительную часть средств на частные компании. При этом частные компании, наоборот, заинтересованы в том, чтобы государство предоставляло им в Арктике льготы. Инвестиции сохранятся для перспективных проектов, осуществляемых компаниями, которые являются примером успешной деятельности. Меньше будет идти на восстановление портов, в которых перевалка грузов по-прежнему остается ниже, чем это было в советское время, поскольку сократился северный завоз, и происходит депопуляция населения.
– Таким образом, можно ли сказать, что предпочтительным является государственно-частное партнерство?
– Арктика – это очень затратная вещь. В ней просто так никто ничего делать не будет, особенно в той части, которая замерзает на большую часть года. У нас есть более теплые моря, как Баренцево, но большая часть морей в Арктике замерзают на всю зиму, поэтому до сих пор с имеющимися атомными ледоколами невозможна проводка судов зимой в восточном направлении, только в западном. То есть частный сектор, несомненно, без государственной поддержки ничего там делать не будет.
Государственная поддержка может быть разной: НОВАТЭК был освобожден почти от всех налоговых выплат на 10 лет, «Роснефть» пробила себе налоговые льготы, но помимо этого частные компании хотят прямых госинвестиций, хотя бы в инфраструктурные проекты. Государство при нынешнем финансовом положении, безусловно, удовлетворить все эти интересы не может. Да, конечно, деньги будут вкладываться, но государство будет пытаться всё большую часть расходов перекладывать на частных инвесторов. У них есть интерес зарабатывать, но не вкладывать огромные средства. Поэтому это будет постоянным предметом лоббирования каких-то проектов, нахождения компромиссов. Все правительственные программы переписывались буквально через год–полтора, просто потому что те цифры, которые рисовались в этих программах, не выдерживали испытания временем.
– Россия и США конфликтуют по очень многим вопросам, а в Арктике какие могут быть у сторон точки соприкосновения?
– У нас очень много точек соприкосновения. Во-первых, нам нечего делить с США в Арктике. Все вопросы, которые могут возникать в наших отношениях с США, давно урегулированы.
Одна из первых тем – это разграничение морских пространств, экономических зон, расширенного шельфа. У нас линия разграничения с США проведена давно – соглашением 1990 года. Мы на это указываем в наших представлениях в Комиссию по границам континентального шельфа, а американцы в своих ответах подтверждают, что линия проведена, но было бы неплохо, чтобы Россия ратифицировала соглашение. Хотя оно выполняется и обросло уже довольно долгой правовой историей.
Многие считают, что запасы углеводородов начнём делить. В этом нет никакой проблемы – не только потому что при нынешних и даже более высоких ценах на нефть никто на шельф не пойдет. Практически все предполагаемые углеводородные ресурсы морской Арктики сосредоточены в пределах исключительных экономических зон прибрежных стран, исключительные права которых – в том числе России – на их разведку и разработку никто не оспаривает.
У нас есть вопросы, по которым мы имеем различные точки зрения. Скажем, по правовому режиму ряда проливов на Северном морском пути, по избыточности российских правил судоходства. Но в условиях, когда нет интенсивного судоходства в Арктике, это спящее разногласие есть и будет.
Я могу сказать, что в рамках Арктического совета были согласованы три обязательных юридических соглашения: по авиационному и морскому поиску и спасанию, по готовности к разливам нефти и ликвидации их последствий, по укреплению научного сотрудничества. Все три соглашения готовились целевыми группами Арктического совета при сопредседательстве России и США.
У нас есть общие интересы в Беринговом проливе, потому что интенсивность судоходства там нарастает и будет нарастать. Поэтому здесь мы работали тесно с США, внесли наше предложение по регулированию судоходства в проливе и добились того, что Международная морская организация утвердила предложенные нами правила.
Уже в период санкций при нашем сотрудничестве был принят Полярный кодекс, вводящий стандарты по безопасности судоходства в полярных районах и по предотвращению загрязнению морской среды с судов. Мы можем приводить другие примеры. Например, соглашение 2018 года по предупреждению нерегулируемого рыбного промысла в центральной части Северного Ледовитого океана.
Долгое время мы работали с американцами довольно плотно по вопросам устойчивого развития в Арктике. Мы не ставили палки в колеса: при президентстве Барака Обамы это была одна из главных тем для США. Это был уже период осложнения отношений, но мы продолжали сотрудничать. Из-за того, что интерес США к вопросам устойчивого развития и климата в Арктике сейчас ушёл, возникли перебои в деятельности Арктического совета. В 2019 году впервые на министерской встрече Арктического совета не была принята итоговая декларация просто потому, что США отказывались включать туда какие-либо положения, касающиеся климата. Арктику мы долгое время, несмотря на обострение отношений с США, удерживали в стороне от большой политики. Арктический совет работал хорошо, но вот сейчас американцы начинают привносить в том числе и в арктическую повестку дня вопросы соперничества с Китаем и Россией не только глобально, но и конкретно в Арктике. Хоть и непонятно, за что мы тут будем соперничать. Такая риторика продолжается с 2019 года.
– Помимо России, все остальные арктические государства – члены НАТО. Вашингтон предпочитает вести единоличную политику в регионе или же учитывает интересы всего блока? Либо это зависит от конкретной ситуации?
– НАТО была и есть в Арктике. Ряд её членов являются арктическими государствами, и поэтому по условиям 5 статьи Вашингтонского договора НАТО в любом случае распространяет свои обязательства коллективной обороне на территорию этих стран: сухопутную, а также 12 миль территориального моря, но не более того. Шли дискуссии в середине прошлого десятилетия, инициатором которых была Норвегия, о привлечении НАТО к решению задач по поиску и спасанию на море. Но Канада и США были против. Поэтому НАТО не осуществляет оперативное планирование для деятельности за пределами территорий арктических государств. Альянс даже в западной части Арктики не присутствует.
Во-вторых, американцам здесь не нужна помощь НАТО, потому что Альянс был и есть американской гарантией безопасности европейских государств. В этом был смысл создания НАТО. Также Вашингтон хорошо понимает, что втягивание НАТО в арктические вопросы может быть провокационным в отношении России, а этого никто не хочет делать.
Но, конечно, интересы и озабоченности стран-членов НАТО США учитывают. Возобновившаяся деятельность НАТО по сдерживанию России относится к Европе и осуществляется прежде в балтийском регионе и в северной Атлантике и только косвенно затрагивает арктический регион.
Американцы понимают, что, если что-то вдруг случится в российско-норвежских отношениях, им придется выполнять свои обязательства по взаимопомощи. Поэтому главная задача Вашингтона – делать всё, чтобы здесь никакого серьезного сбоя в отношениях не было.
У американцев с норвежцами есть понимание того, что Осло не стоит наращивать свои силы. А стоит отметить, что Норвегия их очень сильно сократила после окончания холодной войны. Генштаб Норвегии в рамках плановых дискуссий в 2015 и 2019 годах по обновлению долгосрочного плана военного строительства страны выступал с очень жёсткими предложениями о существенном наращивании собственного военного потенциала. Оба раза правительство страны отклоняло эти предложения.
Главное изменение военного планирования страны – Норвегия начинает отрабатывать с США и странами НАТО возможность переброски на свою территорию сил и средств альянса для усиления норвежских войск в угрожающий период. Эти задачи отрабатываются на проводимых в Норвегии учениях начиная с 2018 года.
Американцы со своей стороны демонстрируют готовность поддержать Норвегию в случае необходимости. Именно поэтому мы видим появление американского батальона морской пехоты в Норвегии. И именно поэтому мы видим более интенсивное участие американцев в норвежских учениях. Так, в несостоявшихся в 2020 году учениях «Холодный ответ» американцы планировали привлечь порядка семи тысяч военнослужащих (однако ещё до отмены учений сократили масштабы своего участия до двух–трех тысяч из-за необходимости перебросить войска на Ближний Восток – тем самым США ясно продемонстрировали свои приоритеты).
США пытаются убеждать своих союзников в том, что они готовы их поддержать в случае необходимости, но при этом понимают, что какая-то активная деятельность в периферийном для США регионе может привести к ненужной эскалации.
– Какие выгоды может получить Россия при сотрудничестве с Китаем в арктическом регионе? Насколько такое сотрудничество вообще взаимовыгодно?
– Конечно, Россия получает определенную выгоду. Когда началась санкционная кампания, мы запустили процесс западного импортозамещения, рассчитывая на Китай, Корею, Японию. Так началось сотрудничество российского НОВАТЭК с китайскими компаниями по арктическому сжиженному газу. Пекин здесь участвует деньгами, так как по-другому участвовать он не может за неимением арктических технологий. Фактически Китай спас первый газовый проект на Ямале, когда НОВАТЭК попал под западные санкции. Нужно было срочно искать дополнительное финансирование, и Пекин тогда помог деньгами.
Всё остальное – сугубо точечное. Китайцы участвуют в консорциуме «Арктик СПГ-2» наряду с французской Totalи японской финансово-промышленной группой Mitsui.
По большому счёту, ничего серьёзного в Арктике не происходит, если не считать какие-то точечные проекты по углю в Якутии. Проекты по переработке оленины в Ямало-Ненецком автономном округе провалились из-за различий в бизнес-культуре россиян и китайцев.
Импортозамещение здесь, конечно, не получается. Хоть Китай и нарастил технологический уровень своего экспорта, но это еще не тот уровень, который есть на Западе. Конечно, выгода есть от сотрудничества. Отчасти, это позволяло компенсировать потери в проектах с западными странами, но полностью, конечно же, компенсировать их не получится.
