Дискуссии о будущем административно-территориальном устройстве Сирии начались практически вместе с самим конфликтом. Включимся и мы в это обсуждение, обозначив сначала ориентир процесса децентрализации, рассмотрев позиции США и России, а затем проблемы, которые возникают в этой связи.
Какие ориентиры?
В основе системы координат лежат четыре варианта административного деления Сирии, которые недавно подготовили эксперты RAND. “Децентрализация Lite” предполагает надлежащее исполнение действующей Конституции, в которой уже заложены статьи о передачи финансовых и административных полномочий на уровень регионов. Мягкие формулировки позволяют центру вписать ту формулы распределения полномочий, которая устроила бы стороны конфликта. Второй вариант – “деволюция по-сирийски” -подразумевает более широкое распределение полномочий особенно на подконтрольных оппозицией и курдам территориях, создание «местных советов» и большая бюджетная независимость. Третий вариант, который может быть совмещен с другими – это модель “асимметричной децентрализации”. Широкую автономию получат сирийские курды на подконтрольных им приграничных территориях. Наконец, вариант “симметричной децентрализации” является по сути федерализацией Сирии. Широкое самоуправление, право формирования региональных представительств передаётся трём районам: “правительственному” (алавитскому), “оппозиционному” (суннитскому) и курдскому.
Что известно сейчас?
Если принять прошедшую недавно информацию о возможном проекте сирийской Конституции, то в стране предполагается децентрализация по второму и третьему сценарию. Во-первых, существенно расширятся права региональных законодательных органов, предусматривается создание двухпалатного парламента. Первая палата избирается прямым всеобщим голосованием, а представители второй выдвигаются от регионов. Во-вторых, будет создана курдская автономия, но о её параметрах и устройстве не сообщается. Отметим, что, выступая перед новым составом сирийского парламента, Б.Асад отверг все конституционные проекты и подчеркнул, что народ Сирии не согласиться на Конституцию, навязанную извне.
Какие позиции у России и США?
Представляется, что у американцев нет единого подхода к урегулированию. Первое направление представлено нынешней Администрацией и ЦРУ, которые «прагматично» рассматривают ситуацию в Сирии, продвигают идею широкоформатного сотрудничества с Москвой в целях устранения террористической угрозы. Для них важно, оставаясь минимально вовлечёнными в операции «на земле», сформировать устойчивое правительство, которое эффективно решает проблемы безопасности. Второй лагерь представляет Пентагон. Он не доверяет Москве и утверждает, что позиция США в Сирии должна быть «более наступательной». Именно поэтому так сложно достигнуть оперативной координации среди военных специалистов России и США. Для сторонников этого подхода важно ослабить влияние России и Ирана в регионе, и если нужна поддержка «умеренных», это будет сделано. Слабый центр и сильные регионы, этноконфессиональные квоты, широкие полномочия у парламента – вот что было бы для них оптимальным вариантом.
Позицию России можно отнести к первому и третьему варианту децентрализации, т.е. выполнение уже имеющихся статей Конституции и автономия курдскому региону. В этом контексте понятна спешка обеих стран провести следующий раунд Женевских переговоров и соблюсти график формирования переходного правительства. Москва хочет успеть зафиксировать результаты до начала смены Администрации США, а Б. Обама стремится увеличить свой исторический капитал.
Проблемы и перспективы децентрализации по-сирийски
Основной проблемой любой децентрализации является сохранение баланса между центром и регионами. Попробуем обозначить основные положения распределения полномочий в Сирии, по которым консенсус может быть достигнут:
- создание двухпалатного парламента,
- создание структур местного самоуправления и включение в них комбатантов при условии разоружения,
- отмена пункта о конфессиональной принадлежности главы государства.
Положения, последствия которых неоднозначны и должны обсуждаться:
- изменение сетки административно-территориального деления в сторону учета национальных/религиозных/этнических особенностей,
- налогово-бюджетная автономия, допустить формирования местных (региональных) бюджетов,
- квотирование мест в структурах исполнительной власти.
При этом для баланса системы можно ввести следующие сдерживающие механизмы:
- создание избирательных округов, объединяющие разные этноконфессиональные идентичности, либо дробящие их,
- введение института представителей президента по округам,
- создание реальной многопартийности путем расширение мест в парламенте и включения оппозиции в т.ч. внешней санкционированной международными игроками.
